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国土安全保障省（DHS）は、外国人留学生をオプショナル・プラクティカル・トレーニング（OPT）に推薦する高等教育機関に対し、前例のない金銭的負担を課そうとしている。提案された枠組みでは、学生・交流訪問者プログラム（SEVP）の認定を受けた大学は、OPTに推薦する学生1人につき初回手数料として7万ドルを支払わなければならない。さらに、24か月のSTEM OPT延長など、その後の許可ごとに3万ドルの支払いが求められる。
OPTの参加者は年間約30万人の外国人留学生に上る。本提案は、米国の高等教育と移民制度の全体に構造的な衝撃を与えるものである。DHSは本規則を、国内労働市場を保護し、教育機関の説明責任を徹底させるための不正防止策と位置付けている。しかし本規則は、行政法上および憲法上の重大な脆弱性をはらんでいる。
規則案の仕組み
現行規則（8 C.F.R. § 214.2(f)(10)）では、資格を有するF-1学生は、指定学校担当者（DSO）からフォームI-20に推薦の記載を受ける。この際、教育機関側に費用負担は生じない。学生はその後、所定の申請手数料を添えてフォームI-765を米国市民権・移民業務局（USCIS）に提出する。
規則案は、この行政手続を根本的に変更する。
- 教育機関への上流段階での責任負担： 手数料は、学生がUSCISに申請する時点で直接課されるのではない。DSOが学生・交流訪問者情報システム（SEVIS）にOPT推薦を記録する前に、SEVP認定校が納付しなければならない。
- 条件付き審査： USCISは、SEVIS上で手数料の納付が確認されない限り、就労許可証（EAD）を発給できない。
- 裁量的な返金： 申請が最終的に却下された場合や審査されなかった場合、返金は個別の裁量判断によってのみ検討される。行政不服申立ての権利は認められない。
- 費用転嫁の仕組み： DHSは、教育機関が追加の事務手数料や割増料金を通じて、財政的負担を学生や採用予定の雇用主に転嫁し、予算への影響を緩和するよう明示的に示唆している。
行政手続法（APA）に基づく主要な法的脆弱性
DHSが本提案を現行の形で最終決定した場合、行政手続法（5 U.S.C. § 706）に基づく訴訟が速やかに提起されるであろう。原告側は、主に以下の3つの請求原因を主張すると見込まれる。
独立機関歳出法（IOAA）および手数料徴収権限の違反
現行規則では、USCISの利用者手数料は、審査業務と帰化業務の提供に要する費用の全額を回収できる水準に設定することができる。また法律上、利用者手数料は公正かつ衡平でなければならない。その額は、政府にとっての実際の費用、受益者にとっての価値、および公共政策上の目的を勘案して決定される。
我々の見解では、SEVISに行政上の推薦を入力するだけで7万ドルという手数料は、SEVISの維持管理費用や記録の処理費用と何ら合理的な関連性を持たない。この手数料は実質的に、プログラムへの参加を抑制するための無権限の物品税（excise tax）、あるいは禁止的関税として機能している。これは議会が付与した法定権限を逸脱するものである。
手続上の瑕疵と短縮された意見募集期間
同省は、告知・意見募集（パブリックコメント）の期間をわずか30日間に短縮した。本規則は、米国の学術部門全体に年間総額数百億ドル規模の費用を課すものである。とりわけ複雑な規制柔軟性分析や経済分析が求められる状況では、30日間という期間は、5 U.S.C. § 553 が定める意見提出の実質的な機会を公衆に与えていない可能性が高い。
III. 関係者への実務上の影響
| 関係者 | 実務上・法律上のリスク |
|---|---|
| 大学 | 財政的な実現不可能性： 年間数千人の学生を推薦する中規模・大規模の研究機関は、数億ドル規模の潜在的な負担に直面する。これらの費用を学生に転嫁すれば、カナダ、英国、オーストラリアなどの競合国の教育機関と比べて、留学生の募集に著しい格差が生じる。 |
| 留学生 | 排除的な障壁： 雇用主の支援を受けるか、並外れた個人資産を持たない限り、F-1の卒業生は実務研修の機会から事実上締め出される。その結果、米国で学位を取得する主要な動機の一つが失われる。 |
| 米国の雇用主 | 人材パイプラインの混乱： 36か月のSTEM OPT期間を、外国人材をH-1Bや永住権につなぐ橋渡しとして活用している雇用主は、直ちに採用のボトルネックに直面する。特に影響が大きいのは、重要なエンジニアリング、人工知能、半導体の分野である。 |
結論と展望
DHSは、提案された手数料が国内の賃金を保護し、不正な研修の取り決めを抑止するために必要であると主張している。しかし、初回OPTで7万ドル、延長で3万ドルという法外な金額は、従来の利用者手数料の枠を逸脱している。これは、立法を経ない事実上の禁止措置として機能するものである。
本措置は現在、規則制定案公告（NPRM）の段階にある。そのため、現行のOPT規則は引き続き完全に有効である。同省が手数料体系を抜本的に見直さないまま最終規則を公布した場合、高等教育機関、業界団体、移民支援団体の連合が、連邦地方裁判所で全国的な仮差止命令を求めることはほぼ確実である。その際、本規則は法令上の深刻な逆風に直面するであろう。これは、米国への合法的な移民をさらに抑え込もうとする、極めて憂慮すべき動きである。
この記事を書いた人
弁護士
David Sindell
デビッド・シンデル
ニューヨーク州およびニュージャージー州弁護士。東京にて外国法事務弁護士（外弁）として登録し、米国移民法を専門に31年以上の実務経験を有する。これまでに3万件を超える移民関連案件を手がけ、企業・個人を問わず米国での就労・生活を幅広く支援してきた。
現在は東京を拠点に、英語・日本語・フランス語・タイ語を用いたきめ細かなサポートと、執筆・講演活動を通じた情報発信を行っている。